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周平:我国陆地边疆治理须由“族际主义”转向“区域主义”
日期:2017-02-04 11:19:13  


我国陆地边疆治理须由“族际主义”转向“区域主义”

 

  云南大学特聘教授、长江学者周平在主持国家社科基金重大项目中国边疆及边疆治理理论研究的阶段性成果中认为,长期以来我国的陆地边疆被界定为“边疆民族地区”或“民族地区”,陆地边疆的治理也被置于民族问题的总体框架下谋划和安排,并受到民族政策倾向的深刻影响。在2014年的中央民族工作会议上,习近平总书记发表了十分重要的讲话,提出了一系列具有里程碑意义的新思想,实现了民族理论和政策的重大创新。在此背景下,陆地边疆的治理也要贯彻和落实这些新的思想和顶层设计,实现由“族际主义”治理向“区域主义”治理的转变。

  一、“族际主义”治理的“利”与“弊”

  我国疆域的绝大部分在陆地上,陆地边疆构成我国边疆的主体。受历史上把边疆视为少数民族地区的思维惯性的影响,新中国成立后就把边疆界定为 “边疆民族地区”或“民族地区”。因此,边疆的治理基本上局限于陆地边疆,陆地边疆的治理又是被置于民族问题的总体框架中来审视和谋划,陆地边疆政策成为了民族政策的一部分。

  长期以来,我国的民族关系被定位为主体民族与少数民族的关系,民族政策着眼于少数民族和少数民族地区的发展,以求达成协调少数民族与主体民族关系的目的。在此情况下,直接涉及到陆地边疆治理的各项政策,也就着重于调整族际关系,或者说,以调整族际关系为主要内容。这样的陆地边疆治理,可称之为“族际主义”的治理。

  毫无疑问,长期实行的“族际主义”治理取得了不错的效果,不仅在新中国成立初期疏通了历史上形成的复杂的族际关系,为边疆地区政权重建和社会改革任务的落实创造了条件,实现了边疆的巩固和稳定,有力地推动了边疆的建设和发展,为国家整体的稳定和发展提供了有效支撑。

  但也要看到,“族际主义”治理的长期实施,尤其是相关政策越来越细化并涉及到非常具体的族际关系问题,也造成了一系列的矛盾和问题,这些矛盾和问题还呈现逐渐凸显之势。其中比较突出的问题,一是边疆地区主体民族与少数民族、少数民族与少数民族之间的关系被固定化、刚性化;二是促进了某些民族群体利益要求的发展,进而使民族政策的边际效用降低;三是由于有区别的族际政策导致边疆地区各个少数民族享受政策所带来的好处存在差异,一些区域内相邻少数民族的关系出现了新的紧张,进而导致了新的问题。

  二、陆地边疆亟须“区域主义”的治理

  在2014年召开的中央民族工作会议上,习近平总书记没有沿用惯常使用的“中国各民族”的提法,而是多次使用“中华民族”、“中华民族共同体”概念,并以此来论述中国民族工作的重大问题。总书记明确指出:“中华民族是一个命运共同体,一荣俱荣、一损俱损。各民族只有把自己的命运同中华民族的命运紧紧连接在一起,才有前途,才有希望。”“我们讲中华民族多元一体格局,一体包含多元,多元组成一体,一体离不开多元,多元也离不开一体,一体是主线和方向,多元是要素和动力,两者辩证统一。”这样一些全新的观点和论述的提出,事实上是提出了一个严格意义上的中华民族思想,实现了民族工作中的重大理论创新,体现着中央领导集体民族问题治理顶层设计的新思维。会议还强调,在中华民族共同体内既“要尊重差异、包容多样”,又必须“尊重民族差异而不强化差异,保持民族特性而不强化特性”;繁荣发展各民族文化,要在增强中华文化认同的基础上来做,而不能本末倒置;要促进各民族的交往交流交融,推动建立“各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境”。

  这些论述清晰地表明:在实现中华民族伟大复兴的中国梦的历史进程中,要从中华民族整体利益的角度来看待和调整族际关系,要促进各民族的交往交流交融,而不能强化和扩大各个民族的特性和相互间的差异。概括地说,在族际关系问题上,如果我们以前主要基于“分”的倾向来促进各个民族的发展、调整族际关系的话,那么,今天则要强化“合”的倾向,并以此作为调整族际关系的价值取向。

  很显然,长期实行的“族际主义”的陆地边疆治理政策,尤其是那些针对一个个少数民族进行帮扶的政策,与中央民族工作会议的精神和要求明显不一致,有的甚至是直接对立。在贯彻落实中央民族工作会议精神的背景下,这样的“族际主义”治理不能再继续下去了,必须根据今天族际政策的总体要求和顶层设计,适时采取“区域主义”的治理政策。

  三、“区域主义”治理的基本内容与要求

  陆地边疆治理由“族际主义”转向“区域主义”,是陆地边疆治理的政策取向或价值取向的调整。如果说,长期实行的“族际主义”取向的治理,把陆地边疆视为“民族地区”,重点在于调整族际关系,目的是构建良好的族际关系的话,那么,“区域主义”取向的治理则把陆地边疆视为国家陆地疆域的边缘性区域,重点在于运用国家力量来解决边疆的区域性问题,并把族际关系的调整纳入到此框架中来谋划和实施,目的在于促进边疆的稳定、巩固和发展。

  政策取向也可视为“元政策”,它直接地体现着国家治理的目标追求和基本理念。陆地边疆治理由“族际主义”转向“区域主义”,是陆地边疆治理的元政策的调整,涉及的内容十分宽泛。

  首先,要根据国家治理的总体格局来定位陆地边疆治理。在国家以综合实力为基础而逐渐崛起以及越来越融入世界的背景下,陆地边疆也从传统的边缘地带凸显成为国家实力的新增长点、国家地缘战略的支撑点、一带一路战略的关键区,同时也是国家稳定和安全的敏感区。因此,传统的使边疆治理服务和服从于核心区治理的思维应该改变,必须把陆地边疆作为制约国家发展的重点区域来看,进而制定国家层面的陆地边疆战略,设立统筹边疆事务的机构,如设立边疆工作委员会。

  其次,以拥有边界的边境县市作为陆地边疆治理的基本范围。实施“区域主义”的治理,必须确定陆地边疆的范围。从治理的可行性和操作性来看,将具有边界的边境县、市及生产建设兵团的团场确定为陆地边疆是比较可行的。从目前的行政区划来看,全国有陆地边界的县、旗、市和市辖区共136个,新疆生产建设兵团的边境团场区有58个。这194个县一级的行政区域可作为实施边疆治理政策的基本区域。

  再次,以针对性的区域政策来促进陆地边疆发展。这些可以明确界定的陆地边疆区域——边境县,在实现国家战略和国家崛起中具有重要的意义,因此,应该有针对性地制定专门政策,加快边疆的开发和建设,促进边疆发展。这样的政策应该是区域性的,应该打破民族界限,不分民族或不专门针对某个或某些特定民族群体,内容包括促进发展的政策和照顾性政策,也可实施全国百强县对边境县的“对口支援”。

  最后,对明显失去合理性的边疆政策进行调整。过去长期实施的一些边疆政策,或者已经不适应形势发展的需要,或者有明显的不足,或者与今天国家治理的新要求有明显的差距,就不应该再继续下去了,有的应该中止、有的应该废除,有的应该以新政策来代替。

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